王某甲、如皋市长江镇人民政府等行政强制二审行政判决书

2021年2月2日06:53:16王某甲、如皋市长江镇人民政府等行政强制二审行政判决书已关闭评论

江苏省南通市中级人民法院

行政二审判决书

行政强制(2020)苏06行终539号

上诉人(原审原告)王某甲,男,1949年2月1日生,××族,住如皋市。
委托代理人沈燕,江苏濠阳律师事务所律师,系法律援助律师。
上诉人(原审被告)如皋市长江镇人民政府,住所地如皋市长江镇华江中路**。
法定代表人许薇,镇长。
应诉负责人陈红军,副镇长。
委托代理人王国华,江苏如港律师事务所律师。
委托代理人尤京钰,江苏如港律师事务所律师。
原审原告王某乙,男,1979年5月6日生,××族,住如皋市。
原审第三人如皋市长江镇永平社区居委会,,住所地如皋市长江镇永平社区
负责人吴永永,主任。
原审第三人吴永永,男,1980年2月12日生,××族,住如皋市。
原审第三人共同委托代理人邵秀峰,如皋市长江法律服务所法律服务工作者。

一审法院经审理查明,王某甲、王某乙系父子关系。自2019年8月20日起至8月22日止,如皋市长江镇永平社区居委会(以下简称永平居委会)组织相关人员对王某乙位于中洋桥附近的经营用房及王某甲堆放于中洋桥下的杂物(包括船上物品及设施房)进行了拆除和清理。现场视频显示:中洋桥下堆放有破布条及破旧窗户等杂物;经营用房系用彩钢棚搭建而成,内有笼屉、条凳、高压锅、烧水壶等;船上有彩钢搭建的简易棚且内有木橱、木桌等物品。随后,王某甲以吴永永为被告向如皋市人民法院提起民事诉讼,要求吴永永赔偿其损失共计40万元。2019年12月27日,该院作出(2019)苏0682民初8850号民事判决,以吴永永系履行职务,个人不承担侵权责任为由,判决驳回王某甲的诉讼请求。王某甲不服,向本院提出上诉,本院于2020年5月21日作出终审判决,维持原判。
2019年9月29日,永平居委会出具证明称,吴永永系该社区书记,2019年5月-8月期间,全面贯彻执行《江苏省总河长令》文件精神,对本辖区河长周边环境整治,在整治过程中,吴永永为配合如皋市长江镇行政综合执法局行政执法,对本社区二组王某甲、王某乙随意堆放在周圩港江防中洋桥下乱堆乱放的废弃物进行整治清理及拆除违章建设。吴永永的参与行为是代表永平居委会的行为,是工作职务行为。
还查明,2019年5月15日,江苏省总河长发布2019年1号《关于全力打赢打好碧水保卫战河湖保护战的动员令》,要求在全省组织开展碧水保卫战、河湖保护战,加快工业、农业、生活污染源和水生态系统整治,保障饮用水安全,消除城市黑臭水体,减少污染严重水体和不达标水体,加大河湖违法圈圩和违法建设专项整治力度,保护河湖空间完整,实现河湖功能永续利用。

2019年7月16日,长江镇政府向王某甲发出皋江综执(规划)责改字[2019]第22号令《如皋市长江镇人民政府责令限期改正指令书》,认为王某甲在长江镇中洋桥西未取得乡村建设规划许可证建设房屋,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定,责令王某甲于2019年7月19日前自行将上述房屋拆除、恢复绿化,逾期不整改或达不到要求的,依法给予行政处罚。王某甲在该指令书上签名,并要求解决退役军人生活着落。
2019年7月12日、7月25日、7月29日、8月12日、8月19日永平居委会召开会议,且会议记录中均涉及对王某甲户违章建房、乱堆乱放问题的部署。2019年8月19日,永平居委会工作人员吴永永与王某甲父子进行了谈话,要求王某甲父子配合对侵占桥洞堆放的杂物进行清理,并告知如不主动清理,由社区进行清理并由王某甲指定堆放地点,如不指定堆放地点,则社区将杂物垃圾全面进行清理。王某甲称其堆放此处多年,如要清理则须解决王某乙的就业问题。
再查明,2012年3月29日,如皋市长江镇搬迁指挥部曾对王某甲户制作书面综合补偿明细,对副食店合计补偿77940元,对原江防街中洋桥原烧饼店遗留问题及其他遗留问题一次性补贴60000元,两项共计补助137940元。
另查明,2019年8月20日-22日,永平居委会组织相关人员对王某甲经营用房及船上、桥下杂物清理时,长江镇城管工作人员均在现场维持秩序并拉有警戒线。对于清理出来的面、油等易潮物品,由王某甲妻子邹某带路,永平居委会组织相关人员送至王某甲住处(××××区××-××室车库);经营用房中的物品,由永平居委会组织相关人员运输并堆放至老粮站;其他杂物,由永平居委会组织相关人员运输并堆放至公墓。8月21日上午,王某乙得知清理情况后至清理现场并报警称船上8000元失窃,如皋市公安局受案后已于2019年10月12日决定对王某乙被盗窃案作为刑事案件立案侦查。8月21日,永平居委会工作人员吴宏明告知王某乙清理物存放地点,并要求其自行前往处置。同日,城管工作人员与王某乙因手机拍摄发生争执,当日下午由永平居委会朱姓工作人员将手机交还给王某乙。王某乙当日前往如皋港人民医院对头颅、颈椎进行检查,次日检查报告单显示头颅MRI平扫实质内未见明确占位性病变及出血梗死灶,颈椎退行性变。8月22日,王某甲、王某乙均在清理现场,永平居委会工作人员再次告知,要求王某甲、王某乙自行至存放地点处置有用物品。
王某甲、王某乙不服,诉至一审法院,请求确认长江镇政府毁没其财产、抢夺手机、致王某乙受伤行为违法并赔偿损失共计40万元(包括丢失的8000元损失),并要求赔偿王某乙停业费损失200元/天,直至王某乙有生活着落为止。
一审法院认为,王某甲、王某乙提起的诉讼不违反“一案一诉”的基本原则。行政机关在社会事务管理过程中,对于一项事务的处理往往不是瞬间实施和完成的,在此过程中,可能存在对公民、法人或其他组织不同权益的同时侵害,此时要求行政相对人对行政机关在同一事项持续处理过程中侵害的不同法益分别提出不同的行政诉讼,既不利于行政争议的实质化解,也不利于公民、法人或者其他组织合法权益的及时保护,更会浪费有限的司法资源。对行政机关某一项行政管理行为的人为割裂,甚或滋生对一项行为进行两次或多次司法评价的现象。本案中,王某甲、王某乙提起的诉讼是行政机关贯彻落实我省“总河长令”情形下实施的一次拆除、清理行为,只是本次拆除、清理行为持续时间跨度比较长,实施的行为内容较一般单一性行为来说具有多样性而已。本案王某甲、王某乙提起的诉讼主张依据的基本事实和请求,乃是基于同一事项的多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求。据此,为减少当事人讼累,节约各方成本,提高司法效率,对于王某乙提出的抢夺手机、致其受伤行为在审查拆除、清理行为时一并予以评价,并将王某甲、王某乙各自提起的诉讼依法进行并案审理。
案涉行为的法律后果应由长江镇政府承担,其为适格被告。一项行政行为法律后果的最终责任主体,往往不能从彼时行为实施者这一角度进行简单判定,而要综合此项事务产生的背景、义务主体、相关前期行为、实施人员、在场人员、实施状况、受益主体等一系列因素综合考量确定。在行政管理实践中,存在大量委托行为或借名实施行为,即某一行政机关委托其他行政机关或者组织实施社会事务管理,在此种情形下,受委托的组织实施委托事项所产生的法律后果,应由委托的行政机关依法承担。本案中,就存在此种情形。虽然在庭审中永平居委会陈述是居委会实施的自治管理行为,相应人工费用是由居委会支出,但这并不妨碍司法对适格被告的依法认定。案涉拆除、清理行为,乃处在江苏省实施总河长令之大背景之下,长江镇政府城管部门此前已于7月16日向王某甲发出过《责令限期改正指令书》,从永平居委会提供的视频可以看出,实施案涉拆除、清理的三日均有长江镇政府的城管人员在场并拉有警戒线,永平居委会答辩时承认乃是配合长江镇城管部门拆除违章建筑,永平居委会出具的证明亦表述为“吴永永为配合如皋市长江镇行政综合执法局行政执法,对本社区二组王某甲、王某乙随意堆放在周圩港江防中洋桥下乱堆乱放的废弃物进行整治清理及拆除违章建设”,庭审中永平居委会也表明为贯彻《江苏省总河长令》,长江镇政府亦组织召开会议进行各项部署。综上分析,对王某甲户为期三日的拆除违章及清理杂物的行为,并非永平居委会实施村民自治范围内的事项,亦超出其能力和职权范围,该行为应为长江镇政府委托其实施的行为,相应法律后果应由长江镇政府承担。
案涉强制拆除行为欠缺合法性。案涉拆除、清理行为发生在贯彻执行1号《江苏省总河长令》、开展碧水保卫战、河湖保护战这一大背景之下,该项活动聚焦全省水生态系统整治和河湖违法建设整治,旨在促进水生态修复和水环境质量持续改善,有利于人与自然和谐发展,应予肯定。长江镇政府对王某甲、王某乙堆放在桥洞下的杂物进行及时清理,并无不当,但整治过程中长江镇政府对王某甲、王某乙经营用房、船上建筑等进行强制拆除不应背离法律法规的相关规定。根据《中华人民共和国行政强制法》第四条的规定,行政强制的实施应当依照法定权限、范围、条件和程序进行。对于违章建设的拆除,上述法律第十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条均有明确规定。案涉拆除王某甲、王某乙经营用房、船上建筑物的行为,拆除前未履行催告、作出强拆决定及公告等程序,该拆除行为违反了法定程序。且在本案中,王某乙用手机拍摄取证之时,长江镇政府工作人员对王某乙手机进行不当控制,处理方式明显不当。综上,案涉拆除行为违反了《行政强制法》的相关规定,应被确认违法。至于王某乙所诉称的致伤行为,从王某乙提供的照片、检查报告单及庭审陈述来看,不能证实长江镇政府工作人员有故意伤害王某乙身体的行为及所致伤情存在。法院要求王某乙提供相应的病历以供核实,王某乙亦未向法院提交相应的病历资料,故无法确认长江镇政府实施了侵害王某乙人身权的违法行为。
关于王某甲、王某乙所主张的赔偿请求能否成立的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的规定,行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人或其他组织财产权的,受害人有取得赔偿的权利,但行政赔偿仅限于行政机关的违法行为对相对人合法的财产权益造成的直接损失。赔偿请求人一般应对自己提出的主张提供证据,即王某甲、王某乙在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。本案中,王某甲、王某乙要求长江镇政府赔偿损失共计40万元,但其提供的损失明细合计明显不足40万元,且所列清单中种类繁多的众多物品是否客观存在,仅凭王某甲、王某乙手写所列清单,法院无法确认。长江镇政府在拆除过程中对于能够清运搬离的物品均组织人员逐一进行搬运,搬运方式合理适当,搬运之时王某甲方有人在场,并获知被搬运物品的存放地点。王某甲在庭审中亦陈述其曾和王某乙一起至一物品堆放地点自行取回相应物品。王某甲、王某乙在庭审中提供的搬运时及搬运后的相关物品照片,也足以说明其二人对于整个搬运的过程、搬运的物品、存放的地点等均明确知悉,所列清单中的部分物品在二人拍摄的照片中也清晰可见。故王某甲、王某乙主张因长江镇政府的行为致使清单中的物品全部毁损和灭失,法院难以采信。但从王某甲、王某乙提供的照片中能清晰显示,有旧木厨等物品漂浮在河中,结合市场价、成新率和生活实际,酌定长江镇政府向王某甲、王某乙赔付2000元。
本院认为,本案的争议焦点在于:一、长江镇政府是否应当对案涉拆除清理行为承担法律责任,是否是本案的适格被告;二、案涉拆除清理行为是否合法;三、王某甲、王某乙的赔偿请求能否成立。
关于长江镇政府是否应当对案涉拆除清理行为承担法律责任,是否是本案适格被告的问题。“谁行为,谁担责”是确定行政行为的责任主体以及行政诉讼适格被告的基本原则。但执法实践中常存在行政机关将其法定职责权限范围内的事项交由其他单位具体实施的情形。是否属于该情形,可从被诉行为的法定职权主体、被诉行为所追求的目标、行政机关的参与程度等加以判断。本案中,第一,案涉拆除行为是根据江苏省总河长令《关于全力打赢打好碧水保卫战河湖保护站的动员令》而开展的工作。该动员令明确,河湖保护战的主要任务是加大河湖违法圈圩和违法建设专项整治力度,保护河湖空间完整,维护河湖健康**命,实现河湖功能永续利用,还明确各级河长是第一责任人。由此可见,追求人居环境的有序、整洁、优美,加强环境整治、拆除违章建设明显具有行政管理目标,也是各级政府的法定职责。虽然该工作惠及辖区内每个社区及居民,但不能以此将开展该工作视为社区居委会这一群众性自治组织的职责。第二,长江镇政府在案涉拆除清理行为实施前召集永平居委会等基层群众自治组织布置工作任务,提出工作要求。永平居委会在多份材料中也均陈述系配合长江镇政府实施案涉拆除行为。在案涉拆除行为实施之前,长江镇政府向王某甲发出《责令限期改正指令书》,责令王某甲将案涉房屋拆除,恢复绿化。案涉拆除清理当天,长江镇政府工作人员在现场维持秩序。由此可见,长江镇政府参与了案涉拆除清理行为的全过程,起到部署指挥、保障实施的主导作用。因此,长江镇政府理应被认定为案涉拆除行为的责任主体,为该行为承担相应的法律后果。不可否认,在行政管理过程中,行政机关不可避免的需要基层群众自治组织等予以协助配合,以更好地实现对社会方方面面的行政管理。如本案中,永平居委会在案涉拆除清理行动中承担了大量的具体事务性工作,进行宣传沟通、组织人员、对外支付拆除费用等,但本院认为,基层群众自治组织除了行使法律、法规或规章授权行使行政管理职责之外,并不能因为其积极配合辖区政府参与到行政管理的具体事务中,而由其承担本应由行政机关承担的行政管理行为所造成的法律后果,而使行政机关避免责任承担和法律监督。故长江镇政府关于其不是案涉拆除行为的主体,不是本案适格被告,不应承担相应责任的主张不能成立。
关于案涉拆除行为是否合法的问题。王某甲、王某乙搭建案涉经营用房未办理任何建房审批手续,该房屋不具有合法性。王某甲、王某乙占用两座桥的桥洞置放各类杂物,还在停靠河边的船只上搭建简易棚,肆意占用公共空间,对周边环境和社会秩序造成了破坏,应予整治。但长江镇政府实施案涉强制拆除行为,应当依法进行。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定,实施行政强制执行前一般应作出相关行政处理决定,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关可依法实施强制执行,在实施过程中,还应履行催告、作出强制执行决定等程序。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。本案中,长江镇政府在实施拆除行为之前未作处理决定,也未履行上述法定程序,构成程序违法。另外,公民对自身合法财产依法享有占有、处分的权利,任何单位、个人,包括行政机关在实施行政行为时都不应对公民的财产权造成非法侵害。本案中,长江镇政府在实施拆除过程中对王某乙的手机予以控制,该行为不属于实施拆除行为的必要措施,属于滥用职权行为,构成违法。王某乙主张长江镇政府工作人员在拆除过程中有伤害王某乙身体的行为,致王某乙受伤,该主张缺乏充足的证据予以证实,本院不予采纳。
关于王某甲、王某乙的赔偿请求能否成立的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有权依法取得国家赔偿。行政赔偿的前提条件,一是存在行政违法行为,二是存在因该违法行为而导致的损害后果,也即违法行为与损害后果之间存在因果关系。如果相对人主张的损失并非因为违法行政行为造成,或者是因相对人自身过错而造成,即使行政机关的行政行为违法,也不属于行政赔偿的范围。本案中,王某甲、王某乙主张的损失包括财产损失、人身伤害造成的损失、停业损失。具体评判如下:
关于财产损失,《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定,在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。本案中,虽然长江镇政府实施案涉拆除行为的过程在一定程度上导致王某甲、王某乙无法举证,长江镇政府也未能提供案涉拆除行为涉及的经营房、船上简易棚以及桥洞中所有物品的清单,但这并不意味着王某甲、王某乙提供的财产清单中的损失一概应予赔偿。王某甲、王某乙主张的财产损失应否予以赔偿以及赔偿多少,还应根据相关证据、综合现场状况、当事人违法行为的性质、过错程度、运用逻辑推理和生活经验、生活常识等予以判断。第一,从视频资料可以看出,长江镇政府在组织人员对桥洞里的物品进行清理和对房屋、棚披实施拆除的过程中并不存在超过清理、拆除的必要限度,给王某甲、王某乙造成额外损失的行为,在拆除现场也明确告知王某甲、王某乙将有用的物品搬离,未搬离的,告知相应的堆放地点,该行为保障了王某甲、王某乙自行处置的权利。第二,王某甲、王某乙所主张的相关物品的损失主要是由于王某甲、王某乙自身的过错而导致。案涉拆除清理行为虽然被确认违法,但环境整治和违章治理行为本身具有行政管理的正当性,案涉拆除清理行为必然需要将所涉区域的物品予以搬离,以消除对环境和规划空间造成的侵害。长江镇政府在拆除前通知王某甲、王某乙提供拆卸物品的场所,拆除过程中将相关物品堆放在指定地点,要求王某甲、王某乙自行处理,并无不当。而根据视频、照片和当事人的陈述,王某甲、王某乙拒绝接受任何物品,在工作人员将物品交给王某甲妻子,且王某甲妻子已经接受的情况下,王某甲还坚持要求妻子不予接受。对于当时遗留在现场的以及堆放在粮站、墓地的物品,王某甲、王某乙均一直未作处理。王某甲、王某乙主张的损失中有一部分是食品材料丢失和腐烂变质等损失,根据王某甲、王某乙提供的照片及两人的陈述,部分食材仍在现场,可见长江镇政府在拆除清理过程中并未非法处置食材。王某甲、王某乙应当知道案涉拆除清理行为会导致存放食材的冰箱等电器不能正常工作、食材变质的结果,且也有能力及时处置,却任由食材损害后果发生。王某甲、王某乙的上述明知因经营房、棚披的拆除会导致其自身相关物品需要另行存放,也明知存放地点,却至今未予处理,任由物品丢失损坏的行为属于放弃自身权利,不当增加行政机关义务的行为,所造成的损失不应由长江镇政府承担。王某甲、王某乙主张的其一旦予以接受处理就无法说清事实的理由不是其对自己的财产置之不理的正当理由。王某甲、王某乙在现场拒绝接受物品,明知堆放地点而不予处理,现以长江镇政府未制作清单而主张各项损失,本院亦不予支持,否则是对破坏公共环境和秩序行为的纵容和对行政机关的苛责,也是对明显属于不当利益的过度保护。
综上,王某甲、王某乙清单中所列部分财产堆放在指定地点,或被王某甲、王某乙弃置船头等,王某甲、王某乙不及时处理安置,相应的损失不应由长江镇政府负担。王某甲、王某乙主张在该地方放置价值高达四十万元的财物,两人除提供了其自行书写的财产清单之外,没有提供任何证据或足以令人信服的在该场所放置四十万元财物的正当理由,王某甲、王某乙的住所距离案涉拆除现场较近,王某甲、王某乙陈述将40万元的资产置于桥洞或船上简易构筑物内的主张不具有合理性、可信性,且视频资料、照片显示拆除现场的物品均十分破旧,故本院对王某甲、王某乙主张的四十万元损失不予采信。鉴于从视频资料中可以看出河面漂浮着部分旧木橱等,长江镇政府在拆除中对物品处置存在一定的不当,一审法院结合拆除现场的状况、所涉物品的实际状况、当事人的过错程度等,运用逻辑推理和生活经验、生活常识,酌情由长江镇政府赔偿王某甲、王某乙人民币2000元并无明显不当,本院予以认可。
关于王某乙主张的人身伤害的损失,因并无证据证明长江镇政府工作人员实施了伤害王某乙身体的违法行为,故王某乙的该赔偿请求没有事实依据。关于王某乙主张的停业损失,案涉拆除清理行为针对的是违法建筑,该违法建筑不是从事经营活动的合法场所,故王某乙主张的因该违法建筑的拆除导致其无法从事经营所造成的损失不属于受法律保护的合法权益,该赔偿请求不予支持。
综上,一审判决并无不当,本院予以维持。王某甲、王某乙的上诉请求不能成立,本院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人王某甲、如皋市长江镇人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。

审判长刘海燕
审判员刘羽梅
审判员郁娟
法官助理张娟娟
书记员陆颖

2021-01-11

(本文来自于网络,相关人员如有异议可以短信联系我们删除)

weinxin
               微信扫码咨询
法律咨询请拨电话13926122510 ,雷律师执业于广州知名律所,从事律师工作多年,具有丰富的诉讼实战经验和技巧。